作者：中國人民大學(xué)重陽金融研究院
出版社：中國人民大學(xué)出版社
出版時間：2019年8月
黨的十八大以來，空前的反腐運動打破了一直以來的政企關(guān)系，以此為標(biāo)志，政企關(guān)系進入重塑階段。這個階段可以簡單概括為：“合謀有風(fēng)險，合作無動力，分立更安全，傷害難避免。”政企分立和政企傷害共存。隨著全國政協(xié)十二屆四次會議期間習(xí)總書記提出要建立“親”“清”的政企關(guān)系，新型的政企關(guān)系正在形成。本文是筆者關(guān)于改革開放以來中國政企關(guān)系的一些總結(jié)和思考。
本文節(jié)選自中國人民大學(xué)出版社最近新出版的《強國與富民：人大重陽名家解讀中國發(fā)展》一書，書中包含了16位著名學(xué)者對中美貿(mào)易戰(zhàn)、中國周邊安全、中國環(huán)境治理、政企關(guān)系等涉及國計民生重要話題的解讀，他們的解讀深入并且極富深情，既有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)思考，又有激情的辯論。
政企關(guān)系是中國最重要的經(jīng)濟關(guān)系和社會關(guān)系
我們?yōu)槭裁匆芯空箨P(guān)系呢？要回答為什么政企關(guān)系是當(dāng)前緊迫的問題，有三件事情不得不提：
第一、是中誠信集團董事長毛振華在黑龍江亞布力滑雪場上對著攝像機控訴當(dāng)?shù)毓芪瘯y作為，主要事件之一是管委會占用中誠信集團買下的土地，這個事件的影響非常大。
第二、是皇明集團董事長黃鳴實名舉報山東德州市委書記不作為。主要是因為十來年前，他應(yīng)地方政府的邀請建立了太陽谷（用今天的話來說就是特色小鎮(zhèn)），政府當(dāng)時同意給其一塊地，但一直沒有兌現(xiàn)。隨著土地價格上漲，越往后這塊地越不可能移交。
第三、也是由于土地移交的問題，山東臨沂市金鳳凰置業(yè)有限公司負(fù)責(zé)人張方成，在網(wǎng)上發(fā)視頻和公開信實名舉報當(dāng)?shù)毓芪瘯魅问?ldquo;老賴”。
這三件事情引起了大家的高度關(guān)注。這樣的事情在過去是不可想象的，一個商人在地方上最重要的事情就是維護好與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，不到迫不得已，不會與政府撕破臉皮。如今，短時間內(nèi)密集、高頻的企業(yè)家上訪事件的出現(xiàn)，說明當(dāng)下已經(jīng)到了政企關(guān)系非常敏感和脆弱的時刻。
政企關(guān)系是中國最重要的經(jīng)濟關(guān)系和社會關(guān)系。在經(jīng)濟運行中，政府和市場的關(guān)系非常關(guān)鍵，準(zhǔn)確地說是政府和企業(yè)的關(guān)系非常關(guān)鍵，因為企業(yè)是市場的細(xì)胞。以下三方面可以說明這一點：
第一，政企關(guān)系是影響經(jīng)濟發(fā)展的制度環(huán)境之一。政企關(guān)系塑造了產(chǎn)權(quán)制度和締約制度，好的政企關(guān)系會首先保護政府和企業(yè)之間的契約關(guān)系或協(xié)議，也會保護企業(yè)和企業(yè)之間的關(guān)系；不好的政企關(guān)系與此相反。這兩種制度是衡量營商環(huán)境好壞的兩個重要方面。
第二，政企關(guān)系關(guān)乎官員和商人的切身利益。從理論研究上講，地方的政企關(guān)系良好，經(jīng)濟增長快速，則官員晉升的概率更高；扭曲的政企關(guān)系則會導(dǎo)致企業(yè)陷入發(fā)展的困境。企業(yè)家都非常關(guān)心如何搞好政企關(guān)系。
第三，中國正面臨政企關(guān)系重塑的關(guān)鍵時期。目前，中央對政企關(guān)系高度重視。2018年，國務(wù)院召開的第一次常務(wù)會議就營商環(huán)境專題討論，由國家發(fā)改委牽頭抓緊建立營商環(huán)境平臺機制，將逐步在全國推行。因此，研究政企關(guān)系成為迫切的需求。
四種類型的政企關(guān)系
那么，我們怎么對政企關(guān)系展開研究呢？
我們要想深入研究政企關(guān)系，要回顧和評價過去40年政企關(guān)系的狀況或特征，在此之前必須做一些概括和區(qū)分，即定義什么是政企關(guān)系，有哪些政企關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，就這個話題在媒體和學(xué)術(shù)上展開深入的討論。
政企關(guān)系是政府通過一些政策與轄區(qū)企業(yè)在博弈過程中形成的某種互動模式。以西方政企關(guān)系模式為例，政府和企業(yè)有著相互影響的作用。政府影響企業(yè)有幾種渠道：第一是法律；第二是專門的管制機構(gòu)，如藥監(jiān)局；第三是金融管制機構(gòu)；第四是貿(mào)易政策，特朗普就是通過貿(mào)易政策極大地影響了政企關(guān)系。
反過來，企業(yè)也會影響政府，它的影響也有很多渠道：第一是個人的游說；第二是工會、貿(mào)易協(xié)會、行業(yè)協(xié)會，通過制度化對政府施加影響；第三是所謂的政治行動；第四是投資。
曹德旺去美國投資，美國總統(tǒng)特朗普要接見他，州長也要接見他，這是政企關(guān)系。從這個角度看，西方的政企關(guān)系和中國的政企關(guān)系沒有太大的差別，都是政府和企業(yè)家之間的相互影響。
在定義明確的基礎(chǔ)上，可以從兩個維度將政企關(guān)系分為四種類型：政企合作、政企分治、政企傷害和政企合謀（見圖1）。劃分的兩個維度是：政府是否干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟活動；政府與企業(yè)的互動是否合法。
圖1 四種類型的政企關(guān)系
第一個是政企合作。政府與企業(yè)有緊密的關(guān)系，政府主要幫助企業(yè)發(fā)展，給予企業(yè)一定比例的補貼及其他優(yōu)惠政策，政府和企業(yè)合法合規(guī)地一起做項目。
第二個是政企分治。這種模式類似于歐美施行的模式，即政府和企業(yè)保持一定的距離，政府不能干預(yù)企業(yè)的微觀活動，企業(yè)也不能隨便參與政治。這是相對分治的狀態(tài)，叫作政企分治。
第三個是政企傷害。有些地方政府可能會對企業(yè)涸澤而漁、殺雞取卵，只想到怎么像一個強盜那樣去搶錢，做一個尋租型政府；企業(yè)也可能利用企業(yè)的影響要挾政府，傷害政府，比如有些企業(yè)到處騙補貼，到每個地方吹個大泡沫，拿到一筆錢后跑路。這兩種情況都稱為政企傷害。
第四個是政企合謀。這種模式中，政府和企業(yè)有非常緊密的關(guān)系，但政府和企業(yè)之間的行為很多是見不得光的，比如政府包庇企業(yè)造假、環(huán)境污染等行為。
根據(jù)這四種類型還可以分出更多細(xì)致的內(nèi)容，比如根據(jù)政府或企業(yè)合作的密切程度可以分出不同的政企合作模式，政企合一就是一種政企合作的方式，無為而治則是政企分治的一種狀態(tài)。根據(jù)合謀的程度，政企合謀也可以劃分為不同的等級。
通過這種方式把政企關(guān)系分類，才能深入展開研究。如果沒有這些概念，我們就沒有辦法研究政企關(guān)系應(yīng)該怎么處理、怎么判斷政企關(guān)系。
中國政企關(guān)系的三個階段
對于中國過去40年的政企關(guān)系，我們可以從理論框架出發(fā)進行梳理。
筆者經(jīng)過深度研究之后發(fā)現(xiàn)，中國民營企業(yè)發(fā)展或中國政企關(guān)系并不是波瀾不驚，而是暗流涌動；不是一馬平川，而是有波有折。中國政企關(guān)系可以分為三個階段：
第一個階段，1949—1978年，是政企合一階段。那時候沒什么民營企業(yè)，只有國有企業(yè)，國有企業(yè)是政府的一部分，政企關(guān)系比較簡單，可以稱為政企合一。在這個階段，企業(yè)完全是政府的附庸部門，沒有獨立存在的空間。國有企業(yè)相當(dāng)于政府的車間，國有企業(yè)沒有自主權(quán)，大部分國有企業(yè)都?xì)w中央直接管理。
第二個階段，1978—2012年，既有政企合作也有政企合謀。這個階段有一個很重要的特點是政企合作和政企合謀兩者交織存在。1978年之后，以經(jīng)濟建設(shè)為中心。企業(yè)和政府有共同的利益訴求，共同追求把經(jīng)濟搞上去，讓政府得到更多的財政撥款，讓官員得到更多的晉升機會，讓企業(yè)得到更多的利潤，這是雙贏的結(jié)果。在這一階段，雙方都有動力把經(jīng)濟蛋糕做大，既有光明正大的政企合作，也有暗度陳倉的政企合謀。
1978年改革開放以來，中國的經(jīng)濟能保持中高速增長，政企合作發(fā)揮了非常重要的作用。在地區(qū)競爭的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是政企合作的產(chǎn)物。雖然現(xiàn)在基本沒鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了，但那個年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以說是民營經(jīng)濟的主力軍，很多個體私營企業(yè)掛靠在鄉(xiāng)政府名下，這是一種合作。
“招商引資”是中國的特色之一，很多地方政府為了招商引資真的是嘔心瀝血。在東南沿海等地方，地方政府為了招商，“白加黑”、“5+2”、優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策等，都是政企合作的重要體現(xiàn)，也是中國經(jīng)濟增長的動力。
第三個階段，2013年以來。這個階段比較復(fù)雜，既有政企分立，政府與企業(yè)形同陌路，也有政企傷害。但政企關(guān)系的趨勢是走向新型的政企合作，只不過目前還沒有形成。
黨的十八大以來，空前的反腐運動打破了一直以來的政企關(guān)系，以此為標(biāo)志，政企關(guān)系進入重塑階段。這個階段可以簡單概括為：“合謀有風(fēng)險，合作無動力，分立更安全，傷害難避免。”政企分立和政企傷害共存。隨著全國政協(xié)十二屆四次會議期間習(xí)總書記提出要建立“親”“清”的政企關(guān)系，新型的政企關(guān)系正在形成。
“親”“清”的政企關(guān)系為何難建立
如何建立新型“親”“清”的政企關(guān)系？怎么做，是大家比較關(guān)心的熱點問題，之所以討論政企關(guān)系也是因為政企關(guān)系比較難，難到總書記要親自出來破題。
2016年，總書記在兩會期間談到如何建立“親”“清”政企關(guān)系。這個話題在報紙等媒體上反復(fù)出現(xiàn)就說明這個事情不好解決。為什么政企關(guān)系這么難搞？癥結(jié)在哪里？可從以下四方面來分析：
第一，政府對于微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)過多。用吳敬璉先生的話說“中國是個管制型市場經(jīng)濟”。
第二，缺乏對企業(yè)家人身安全和財產(chǎn)權(quán)的保障。在筆者調(diào)研的企業(yè)中，有相當(dāng)一部分中國企業(yè)家最為關(guān)心的是政策風(fēng)險，而非市場風(fēng)險。中國是個發(fā)展中國家，法律法規(guī)存在不完善之處，我們要建設(shè)法治國家，還有很長的路要走。“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”之外，“穩(wěn)人心”也十分重要。
第三，不平等的官商地位。自古以來，“士農(nóng)工商”是社會地位的排序。雖然現(xiàn)在已經(jīng)不看重這種地位的排序，但是本質(zhì)上仍然存在官員與商人地位的不平等。晉商是中國傳統(tǒng)商業(yè)文化的杰出代表，山西人即便賺了再多的錢也要給父母買個官，哪怕給他死去的爺爺也要買個官，這樣才能光宗耀祖。換句話說，商人永遠(yuǎn)沒有高的地位。在這種條件下，很難做到“親”“清”。
第四，一直存在的意識形態(tài)。改革開放以來，民營經(jīng)濟發(fā)展的障礙一直存在，即便是20世紀(jì)80年代民營經(jīng)濟的黃金時期也存在意識形態(tài)的阻礙。
構(gòu)建新型政企關(guān)系的八個建議
根據(jù)上文的分析，尤其是對政企關(guān)系癥結(jié)的分析，以下談?wù)勅绾螛?gòu)建“親”“清”或新型政企關(guān)系。
第一，加強對權(quán)力的監(jiān)督，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)。在資源配置中真正實現(xiàn)“市場起決定性作用”，同時“政府發(fā)揮更好的作用”為輔。
第二，大力發(fā)展民營經(jīng)濟，力推“競爭中性”原則。研究發(fā)現(xiàn)，政企關(guān)系比較好的地方，民營企業(yè)發(fā)展較快，經(jīng)濟狀況較好，相關(guān)地區(qū)的政府更傾向于“放水養(yǎng)魚”；相反，政企關(guān)系較差的地方，民營企業(yè)數(shù)量比較少，如果再加上監(jiān)管嚴(yán)厲，“涸澤而漁”“殺雞取卵”，營商環(huán)境就越來越差。
第三，切實保護企業(yè)家的合法權(quán)益，杜絕有罪推定。在處理經(jīng)濟案件時不要輕易刑事化。一般情況下，市場經(jīng)濟應(yīng)該以民法為主體，換句話說是：市場能解決的事情，盡量讓市場去解決，不要隨便使用公權(quán)力。公權(quán)力介入很容易滋生腐敗。
第四，推進政策的規(guī)范化、透明化。
第五，在政策制定過程中加強政企互動。加強在政策制定過程中政府與企業(yè)的溝通，做到政策可以實施，減少政策不接地氣的情況。同時，加強媒體的監(jiān)督，防止政企合謀的情形發(fā)生。
第六，政府要培養(yǎng)平等意識和加強建設(shè)契約精神。良好的營商環(huán)境是建立在平等基礎(chǔ)上的，同時，要杜絕地方政府“新官不理舊賬”現(xiàn)象的發(fā)生，加強政府的契約精神建設(shè)。
第七，蕩滌傳統(tǒng)官商文化陋習(xí)的影響。
第八，解放思想，重新認(rèn)識執(zhí)政基礎(chǔ)問題。
習(xí)總書記曾對“親”“清”政商關(guān)系有“兩個毫不動搖”的表述，即毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展。允許民營企業(yè)家入黨，也正是為了構(gòu)建穩(wěn)健的執(zhí)政基礎(chǔ)。從意識形態(tài)上解決民營企業(yè)的地位問題，將利于國家的長治久安。
【鈦媒體作者介紹：本文內(nèi)容節(jié)選自《強國與富民》作者，中國人民大學(xué)重陽金融研究院。人大重陽成立于2013年1月19日，是重陽投資董事長裘國根先生向母校捐贈并設(shè)立的教育基金運營的主要資助項目。作為中國特色新型智庫，人大重陽聘請了全球數(shù)十位前政要、銀行家、知名學(xué)者為高級研究員，旨在關(guān)注現(xiàn)實、建言國家、服務(wù)人民。目前，人大重陽下設(shè)7個部門、運營管理著3個中心(生態(tài)金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心)。近年來，人大重陽在金融發(fā)展、全球治理、大國關(guān)系、宏觀政策等研究領(lǐng)域均具有較高的國內(nèi)外認(rèn)可度?！?/p>
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