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情人在月光下含情脈脈地對你承諾：“我會永遠愛你！”如果你欣然接受，那么你是個文藝青年。如果你追問：“永遠是多久？”那你就是個理性的消費者。如果邊上沖出來一個大漢迎面一巴掌打在你情人的臉上，那這個大漢就是監(jiān)管機構(gòu)。

2015年6月，美國的通信監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)邦通信委員會（FCC)就扮演了這樣一個大漢的角色，向美國移動通信巨頭AT&T開出1億美元的罰單。懲罰其對于“不限流量套餐”(unlimited to label a data plan)的誤導(dǎo)宣傳。

FCC的理由有二：一是AT&T對達量限速的數(shù)據(jù)套餐使用了誤導(dǎo)性、不準確的“不限量”提法；二是AT&T對于用戶一旦達量后的限速幅度沒有明確披露。

FCC向AT&T開出巨額罰單的依據(jù)，就是2010年美國通過的《開放互聯(lián)網(wǎng)法令》(Open Internet Order)中規(guī)定的重要原則：

“不限量”之爭的根源——FUP

長久以來，在通信行業(yè)的業(yè)務(wù)實踐中，通信運營商為了確保有限的資源不被濫用，或者在特定情況下確保用戶對于網(wǎng)絡(luò)使用的基本保障，會使用技術(shù)手段對部分用戶的使用行為進行管理，我們稱之為“公平使用策略”(Fair Usage Policy，F(xiàn)UP)。

公平使用策略(FUP)最典型的應(yīng)用就是在自然災(zāi)害或網(wǎng)絡(luò)狀態(tài)發(fā)生異常時，對部分流量消耗較大的使用進行限流，以確保所有用戶都能夠使用基本的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。比如地震發(fā)生后的短時間內(nèi)，運營商可以對所有數(shù)據(jù)服務(wù)中的視頻或音頻進行限流，以確保普通瀏覽或數(shù)據(jù)接入能正常進行。

移動通信中對于超高數(shù)據(jù)用量的用戶進行限速也是FUP的重要內(nèi)容之一。因為移動通信的帶寬和接入能力始終是瓶頸，對于超高數(shù)據(jù)用量，尤其是特定區(qū)域的超高數(shù)據(jù)用量行為進行限制，是移動通信運營商保障全網(wǎng)服務(wù)質(zhì)量的重要手段之一，也是運營商天然具有的網(wǎng)絡(luò)管理權(quán)力。

但運營商具有FUP的管理權(quán)力，并不代表運營商就能夠不受限制地隨意使用。在移動通信市場競爭越來越激烈的今天，F(xiàn)UP也成為通信監(jiān)管中的重要課題。

6月9日，工信部針對三大運營商“不限量”套餐隱藏限制條款等宣傳問題，要求全行業(yè)開展自查工作，切實規(guī)范此類套餐的宣傳推廣行為，不得片面夸大或混淆優(yōu)惠幅度。

三大移動運營商內(nèi)部的一些聲音認為，“達量限速”的措施是網(wǎng)絡(luò)管理的必要措施，運營商使用FUP的手段天然具有合理性。消費者質(zhì)疑是因為不了解移動通信的技術(shù)特性。一些媒體的分析文章也拿出多個海外運營商關(guān)于“達量限速”的條款來說明三大運營商行為的合理性。

需要指出的是，一方面“不限量”套餐隱藏的“達量限速”只是眾多FUP管理行為中的一個方面。這次在工信部的指導(dǎo)下解決了“達量限速”的消費者投訴，下次還會有其它的FUP管理相關(guān)的投訴出現(xiàn)。

所以工信部和運營商應(yīng)該全面梳理FUP的相關(guān)管理策略以及對行業(yè)和消費者帶來的影響，以便一次性解決所有FUP相關(guān)的問題，避免消費者再次面臨類似的困擾。

另一方面需要強調(diào)的是，工信部目前只是指出了三大運營商“不限量”套餐的宣傳問題，F(xiàn)UP的應(yīng)用實際上是一個從產(chǎn)品到運營、從前臺到后臺都會牽涉到的復(fù)雜的行業(yè)問題。

要最終解決“不限量”套餐引發(fā)的消費者質(zhì)疑，絕不是簡單地規(guī)范運營商的前端宣傳推廣就能夠徹底解決的。

FUP的實施是一項復(fù)雜工程

在談到FUP監(jiān)管的復(fù)雜性時，我們可以先從營銷宣傳角度，看看發(fā)達國家和地區(qū)是如何管理的。

中國香港通信管理局(OFCA)2011年發(fā)布的《在移動和固網(wǎng)寬帶服務(wù)中實施公平使用策略(FUP)的指導(dǎo)原則》中包含這樣的說明。

1.對于本地數(shù)據(jù)服務(wù)，沒有任何限定語且以“unlimited“(無限)名義宣傳的服務(wù)不得使用任何FUP的技術(shù)手段限制用戶的使用。

2.對于國際漫游數(shù)據(jù)服務(wù)，沒有任何限定語且以“unlimited“(無限)名義宣傳的服務(wù)必須保證漫游地合作伙伴不得使用任何FUP的技術(shù)手段限制用戶的使用。

3.寬帶服務(wù)提供商在以“unlimited“(無限)的字眼宣傳帶有FUP控制策略的套餐時，必須采用清晰且無誤導(dǎo)的限定用語，如“最高到10 GB的不限流量套餐“，或者是“不限流量的微博服務(wù)套餐”等。

香港作為移動通信非常發(fā)達的地區(qū)，早在3G時代就面臨了“不限流量套餐”對于消費者認知的挑戰(zhàn)。

所以香港通信管理局在2011年發(fā)布了相關(guān)的監(jiān)管規(guī)范。這份專門針對FUP的規(guī)范，制定了FUP應(yīng)用的七個核心原則。上面引用的內(nèi)容是第一個原則：FUP應(yīng)用的原則，即營銷宣傳的原則。目前看來，工信部的原則和香港通信管理局的原則是非常接近的。

那是不是運營商在營銷過程中向用戶說明“最高到20 GB的不限流量套餐”就可以了呢？

當(dāng)然不是，因為以“FUP”為管理依據(jù)的“達量限速”限制需要運營商從應(yīng)用范圍和應(yīng)用策略兩個角度來說明其應(yīng)用的必要性和合理性。

因為“達量限速”的目的是確保用戶公平合理地使用數(shù)據(jù)流量，所以，“達量限速”的具體限制策略應(yīng)該既對極少數(shù)用戶對于數(shù)據(jù)流量的濫用起到限制作用，也不會影響大多數(shù)用戶的正常使用。

在具體確定“ 達量限速”的應(yīng)用范圍時，運營商應(yīng)該根據(jù)用戶的整體用量綜合確定，而不是簡單地劃定一個用量標準。

我們以西班牙電信集團的英國運營商O2為例，該公司在說明FUP的應(yīng)用范圍時是這樣描述的：“對于我們認定的可能影響其他用戶服務(wù)水平的數(shù)據(jù)使用行為，我們可以采取恰當(dāng)?shù)牧髁靠刂苹蚴菙嗑W(wǎng)舉措，以保護我們的網(wǎng)絡(luò)。”

對于FUP的應(yīng)用范圍，既包括了總體流量，也包括了特定時間或者特定位置條件下的管理策略。

但不論管理策略如何復(fù)雜，最終都是為互聯(lián)網(wǎng)接入的公平使用服務(wù)的。任何與“公平使用服務(wù)”無關(guān)的策略都不應(yīng)該包含在FUP策略庫內(nèi)。

香港通信管理局“公平使用策略(FUP)指導(dǎo)原則”的第六個原則也強調(diào)，F(xiàn)UP的管控策略中不應(yīng)包含任何與公平使用無關(guān)的策略(Principle 6 – FUP shall not be intermixed with provisions not related to fair use)。

FUP的策略經(jīng)常要面臨復(fù)雜的運營環(huán)境，所以策略本身往往需要清晰地定義不同場景下的控制效果和相應(yīng)的策略選擇閾值。我們還是以“達量限速”為例，一個好的“達量限速”策略應(yīng)該清晰定義不同用量下不同控制效果。西班牙電信集團的O2在“超用量限速”策略中給出了階梯控制策略和明確的控制效果說明：

對于20GB套餐的用戶，20GB以內(nèi)是正常速率，超出20GB的用量1/2限速，超出25GB后進一步限速到1/4正常速率，超出30GB限速到1/8的正常速率；

對于40GB套餐的用戶，40GB以內(nèi)是正常速率，超出40GB的用量1/2限速，超出50GB后進一步限速到1/4正常速率，超出60GB限速到1/8的正常速率。

需要指出的是，有效的FUP策略和每個策略所包含的控制閾值都應(yīng)該納入通信監(jiān)管部門的管理范圍內(nèi)，并由移動運營商提供數(shù)據(jù)說明相應(yīng)策略的必要性和閾值設(shè)置的合理性。

舉例來說，就是“20 GB后限速”的“20GB”應(yīng)該提供數(shù)據(jù)佐證，而不是由運營商單方面決定。

監(jiān)管部門需明確FUP實施原則

FUP管理策略的內(nèi)容是非常豐富的，而且隨著技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)的變化還在不斷增加內(nèi)涵。舉例來說，在BT這樣的技術(shù)出現(xiàn)之后，F(xiàn)UP很自然地需要引入對BT應(yīng)用的控制管理策略，以防止海量的點對點傳輸數(shù)據(jù)對于骨干網(wǎng)的沖擊。

從目前發(fā)達國家的業(yè)務(wù)實踐來看，只有監(jiān)管部門清晰界定了FUP的應(yīng)用范圍和應(yīng)用策略的監(jiān)管規(guī)范，才能真正讓移動通信市場“有法可依”，讓消費者清晰明白地了解移動通信服務(wù)的內(nèi)涵。

以英國通信監(jiān)管機構(gòu)Ofcom為例，該機構(gòu)在2016年面向”不限量” (Unlimited)這樣的產(chǎn)品描述時給出了詳細的建議。

在流量管理的FUP策略中，主要包含了基于訂閱者的流量管理(如峰值用量控制)、基于應(yīng)用的流量管理(如點對點傳輸?shù)慕邓?和基于月使用量的流量管理等三種策略管理方式。

對于“不限量寬帶 (Unlimited broadband) ”套餐，Ofcom建議三種流量管理/FUP的策略都不可以使用。換句話說，只要運營商是以“不限量寬帶”的名義宣傳產(chǎn)品/服務(wù)，就不得應(yīng)用上述三種流量管理策略的任何一種。

但對于“不限量下載（Unlimited downloads）”或“不限用量（Unlimited usage）”套餐，運營商可以在加入相關(guān)限定描述后使用基于訂閱者的流量管理策略或者實施基于應(yīng)用的流量管理策略，但不建議實施基于月使用量的流量管理手段。

通過這樣的清晰描述，運營商就可以明確知道基于FUP的各種控制手段在不同套餐設(shè)計下的應(yīng)用范圍以及相應(yīng)的營銷描述。

綜上所述，目前三大運營商面臨的“達量限速”引起消費者質(zhì)疑的問題，實際上只是眾多FUP策略應(yīng)用的一種。

工信部要求三大運營商調(diào)整營銷口徑的做法，一方面只是治標不治本，另一方面也無法兼顧到未來其它種類的FUP策略對于消費者的影響。

工信部應(yīng)深入研究海外發(fā)達市場FUP策略監(jiān)管的最佳實踐，清晰給出符合中國移動通信行業(yè)需求的FUP策略適用范圍和策略內(nèi)涵，并最終將其納入到通信行業(yè)監(jiān)管的范疇內(nèi)。

引用資料：

快報